آیا استخدام کانکوری می تواند منجر به اصلاحات کامل گردد و کمیسیون اصلاحات اداری اصلاحگر باشد؟

کمیسیون اصلاحات اداری و خدمات ملکی در سال 1382 تحت رهبری محترم هدایت امین ارسلاء در نقش معاون اداره انتقالی پا به عرصه وجود گذاشت. آقای ارسلاء برنامه های پی-آرآر(Priority Reform & Restructuring, PRR) را روی دست گرفت و بعداً دکتر احمد مشاهد در سال 1384 به ریاست آن تقرر حاصل کرد و پروسه را تا سال 1388 ادامه وبعداً پروسه رُتب و معاش(Paying & Grading) را بعنوان آخرین بخش برنامه اصلاحات در وزارت ها و ادارات مستقل به تطبیق گرفت.

قبل از پرداختن به تحلیل کارکردهای کمیسیون و فرمان ایجاد آن، لازم است یک مورد اساسی از حکومتداری آقای کرزی را در ارتباط به اجراات تمامی دستگاه دولت بصورت عام و کمیسیون بصورت خاص یادداشت نماییم، چه در روشنی آن درک اجراات کمیسیون به اساسی صورت میگیرد؛

شخصی سازی ادارات/وزارت ها؛ زمانیکه آقای کرزی ادارات و وزارت ها را به رئیس وزیر آن سپرد و خود دست برادرانش را در چور کشور بازگذاشت، این رؤساء و وزراء محترم نیز دست شان در چور و شخصی سازی اداره/وزارت بازتر شد و قانون جایش را به خواست رئیس/وزیر سپرد. رئیس/وزیر هم هرطوریکه دل شان خواست از اداره/وزارت و کارمندانش استفاده ابزاری و شخصی نمود. طوریکه از وسایط اداره /وزارت گرفته که در اختیار اعضاء خانواده وزیر/رئیس بود، آشپزخانه اداره/وزارت نیز در اختیارشان قرارگرفت. کارمندان خدماتی و بخش های خدماتی اداره/وزارت نیز در اختیار رئیس/وزیر قرارگرفتند. طوریکه حتی غذاهای مهمانی و فاتحه رئیس/وزیر نیز در آشپزخانه اداره/وزارت پخته شد و یا اینکه کارمندان خدماتی اداره/وزارت در خانه رئیس/وزیر غذا پختند و سرویس رساندند. و اما در کمیسیون اصلاحات اداری اضافه از عرضه خدمات در خانه و باغ رئیس، این کارها نیز صورت گرفت.
اما اینکه در تطبیق پی آرآر و رُتب و معاش چه کارهای انجام گرفت، به اختصار چنین فهرست می نمایم؛
الف-اصلاحات پی آرآر
1. تغییر تشکیل ادارات بر مبناء سلیقه/طرز دید و ارزیابی دست اندرکاران اصلاحات کمیسیون(ریاست انکشاف اداره در ابتداء و بعداً اصلاح اداره عامه) و رهبری وزارت-ها/ادارات در وزارت ها/ادارات؛ کارمندان اصلاحگر کمیسیون همراه با نماینده ارشد وزارت/اداره تشکیل آن وقت وزارت ها/ادارات دلبخواه و بدون مبناء علمی تغییر دادند که در نتیجه آن تمامی کارمندان وزارت/اداره مکلف به سپری کردن امتحان استخدامی گردیدند. بستهای رُتب یک و دو را بورد تعیینات خدمات ملکی در حضورداشت کارمندان عالیرُتبه وزارت/ادارات، و کارمندان رُتب سوم الی دهم را وزارت ها/ادارات تحت نظر نماینده بورد تعیینات به اعلان سپرده و پس از دریافت حداقل سه کاندید ارزیابی و استخدام کردند. در صورت فقدان سه کاندید بست را بری دوبار دیگر به به اعلان سپردند و در صورت سه کاندید کاندیدان را ارزیابی و کاندید برتر را استخدم کردند. در این پروسه استخدام مجدد، تعدادی هم روانه خانه شان شدند، تعدادی دیگر در ادارت باقیماندند و تعدادی دیگر هم از نزدیکان رؤسا/وزیر/معین و متنفذین کشور(پارلمان و سیاسیون) شامل وزارت/اداره گردیدند. این پروسه هیچ گونه تضمینِ علمی برای شفافیت و سالمیت نداشت و همان هم است که مردم آنرا بجای رقابت آزاد، رفاقت آزاد نامیدند و تاکنون بورد تعیینات خدمات ملکی کمیسیون اصلاحات اداری چنین میکانیزیمی را طرح نکرده است.
2. معرفی و تدوین لوایح وظایف؛ کارمندان وزارت ها و ادارات دولتی قبل از تطبیق پی آرآر لایحه وظیفه نداشتند، هرآنچه آمر دستور داده بود، انجام می شد. معرفی لوایح وظایف در ادارات دولتی یک گام مثبت بود و هست، اما، برخلاف لایحه وظیفه در نبود مبناء تثبیت وظیفه و بر اساس سلیقه اصلاحگران و نماینده وزارت/اداره تثبت و تدوین شد که در آن کارِمناست، کارَمؤثر، ”درست انجام دادنِ کار“ و مجری مناسب موجود نبود. در کنار سه مسئله اساسی متذکره یک بند به این متن ” مامور مکلف به انجام سایر وظایفی است که از جانب آمر مربوطه تعیین گردد“ در لایحه وظیفه در هر بست اضافه شده بود. این متن مامور را مکلف میساخت که به تقاضاهای غیرقانونی آمر تن در دهد، چه قانون در ادارات/وزارتها رخت بربسته بود و هست. امروزه اجراات قانونی در ادارات/وزارتهای دولت مضحکه ی بیش نیست. هرگاه مامور اجراات قانونی نماید، بصورت بسیار ساده در ختم سال بست را تغییر میدهند و متعاقباً سه بند لایحه وظیفه اشرا تغییر میدهند و مامور میروند دنبال نخود سیاه.
3. تفویض مدد معاش ناچیز پی آرآر؛ برای کارمندان استخدام شده در این پروسه. باوجود همین ازدیاد بازهم معاش مامور درحد زیر خط فقر در کشور است.
کارِ مناست
کاریکه از پلان ستراتژیک اداره مشتق، پلان ستراتژیک بایست دیدگاه اداره را به واقعیت تبدیل و دیدگاه اداره بایست از دیدگاه کل کشور در همان بخش تخصصی اداره/وزارت منشعب شده باشد. یا به دیگر عبارت کارِدرست اداره بخشی از دیدگاه کل کشور را به واقعیت تبدیل نماید که دیگر نیاز به اجراء بخشی و یا قسمت اعظم آن نباشد.
کارِ مؤثر
کاریکه مرحله ی از یک فعالیت و یا بخشی ویا کلُ از فعالیت های پلانی وزارت/اداره را برآورده سازد. یا به دیگر عبارت یک فعالیت/مرحله از فعالیت که دیگر نیاز به کارمند دیگری برای اجراء همان مرحله و یا بخشی از آن مرحله فعالیت و یا کُل فعالیت ضرورت نباشد و آن مرحله ویا فعالیت همان فعالیت پلانی ادره/وزارت را تکمیل کرده باشد.
درُست انجام دادنِ کار
درست انجام دادنِ کار طوریست که پس از تثبیت و یا تعریف کارِ درُست، نحوه انجام کارِ درست را طی یک کار شیوه یا پروسیجر اجرائی کار تعریف می کنند که برای تدوین پروسیجر اجرائی کار اولاً یک نقشه مراحل اجراء و سپس اینکه در هرمرحله چه بخشی از کار انجام می-گردد، را تثبیت نموده، کل پروسیجر را تدوین می نماید. البته در این قسمت تعداد مجریان کار، زمان اجراء کار و تعداد ناظرین اجراء نیز تثبیت می گردد.
مجری مناسب
شخصیکه از لحاظ تخصصی، مدیریتی و دانش تخصصی، مدیریتی، اخلاق کاری، اجتماعی و فرهنگی مناسب ترین فرد با دانش و تجربه ی مناسب در اجراء همان کار باشد.
ب- پروسه اصلاح رُتب ومعاش
1. این پروسه از پروسه ی قبلی(پی آرآر) از لحاظ شکل و محتوی تنها فرقی که دارد، همانا تغییر رُتب دوازده گانه قبلی(مافوق، فوق-یک-الی دهم کارمندان) و درجات یازده گانه برای اجیران خدماتی و تخنیکی(شامل درجات فوق، یک الی دهم) به تنها رُتب هشتگانه(یک-الی ششم) برای کارمندان و رُتب (هفت و هشت) برای اجیران خدماتی و تخنیکی است و بس.
2. تشکیل وزارت/اداره براساس تقاضای وزارت/اداره جهت جذب افراد مشخص و موافقه کارشناس اصلاحگر کمیسیون تغییر پیدا کرده و همگام با تغییر تشکیل، لوایح وظایف نیز تغییر نموده است. تغییر در لایحه وظیفه(در صورتیکه از ده بند لایحه وظیفه بیشتر از سه بند آن تغییر کند) در آن صورت بست به اعلان سپرده شود، و الی از پروسه پی آرآر به رُتب و معاش انتقال می شدند.
پیامدهای مثبت هر دو پروسه
پیامد یا دست آوردهای پروسه اصلاحات آغاز شده از سال1382 تاکنون که بیشتر از پانزده سال جاری است چیست؟
(1).- معرفی لوایح وظایف شکلی؛ اولین گام مثبت اصلاحات معرفی لایحه وظیفه برای کارمندان ادارات/وزارت ها بود.
(2).- معاش امتیازی؛ معاش امتیازی ناچیز پروسه پی آرآر و تغییر معاش سابقه و امتیازی پی آرآر از رُتب سابقه به رُتب هشتگانه جدید برای تمامی کارمندان استخدام شده در فرایند این پروسه.
پیامد منفی هر دو پروسه
(1).- تغییر تشکیل ادارات بر مبناء سلیقه؛ اصلاحات براساس پلان ستراتژیک اداره/وزارت که می توانست مبناء کارِدرست را تعیین کند، صورت نگرفت، در عوض تغییر تشکیل نه برمبناء منطق تثبیت کار درست و بعداً اجرای درست کار، بل براساس تقاضاها و خواهش های رهبری ادارات و دست اندرکاران اصلاحگر کمیسیون صورت گرفت.
(2).- حذف مصؤنیت شغلی؛ زمانیکه لایحه وظیفه هر بست و مشخصات/مواصفات استخدامی هر بست براساس سلیقه دست اندرکاران اصلاحات و زعمای اداره/وزارت تدوین شد/می شود و انفکاک کارمند براساس تغییر سه بند از ده بند لایحه وظیفه اش مشروط گردید، مصؤنیت شغلی کارمند هم منتفی شد. این حذف و جابجای نیروی جدید مصؤنیت شغلی کارمندان دولت را از بین برد و در نتیجه اینگونه اصلاحات دیگر از مصؤنیت شغلی کارمندان خبری نبود و نیست.
(3).- تغییر بیشتر 3 بند از 10بند لایحه وظیفه؛ تغییر بیشتر 3 بند از 10 بند لایحه وظیفه یک معیار حسابی است، نه منطقی، چه تغییر منطقی زمانی است که تغییر در لایحه وظیفه و متعاقباً انفکاک و استخدام مجدد زمانی الزامی است که مواصفات تخصصی و تجربوی کارمند شاغل بست در مطابقت به تخصص و تجربه مورد نیاز پُست نباشد. به عبارت دیگر تغییر در مواصفات استخدامی بست زمانی بوجود می آید که کارمند شاغل انجینر سرک باشد و در پُست جدید شما انجینر خط آهن نیاز داشته باشید؛ نه اینکه خصوصیات کارمند شاغل و مواصفات پُست استخدامی هردو انجنیر سرک باشد. در آنصورت این تغییر نیاز به تغییر مواصفات استخدامی نه، بلکه تغییریست در جهت بهبود کیفیت اجراات بست و نیاز به تغییر مواصفات استخدامی و استخدام مجدد ندارد. در حالیکه تغییر بیشتر 3 بند از 10 در لایحه وظیفه در هر پروسه رُتب و معاش منجر به انفکاک کارمند شاغل و استخدام کارمند جدید شده است.
(4).- تقلیل رُتب 23گانه به8 رُتبه؛ اداره عامه دولت افغانستان اعم از قوه مقننه، قضایه و مجریه در چارچوب همین 23رُتبه فعالیت میکرد. اما برنامه اصلاحی رُتب و معاش کمیسیون مدعی بود که رُتب کارمندان دولت و اجیران آن بصورت منطقی تدوین گردیده و مکافات آنها نیز در خور کاریکه آنها در چارچوب دولت انجام میدهد تنظیم گردیده که کاهش دهنده فقر است، این رُتب هم همان چارچوب ارتقاء کارمند و اجیران را حذف کرد و هم آنها به مکافات قابل قبول و پایینتر از خط فقر رساند. اجیران تنها 4 قدمه ارتقای برای یک دوره 4 سال دارند و برای باقی سالهای خدمت 36 سال از ارتقاء محروم اند. ناقص بودن این رُتب در حدی بود که اداره امور و تصدیهای دولتی از تطبیق آن سرباز زدند.
(5).- تعدد رُتب در چوکات قوة مجریه؛ در حال حاضر دستگاه مجریه با چند رُتبه فعالیت دارد. خدمات ملکی، اداره امنیتی اعم از اردو، پولیس و امنیت ملی.
(6).- تغییر بیشتر از سه بند لایحه وظیفه؛ بیشتر از سه بند در لوایح وظایف دوره تطبیق رُتب و معاش مواجه ساختن کارمند پی آرآر شده به استخدام مجدد.
(7).- معاش زیر خط فقر؛ معاش ناکافی/زیر خط فقر سیستم جدید رُتب و معاش. رقم این معاش بخصوص برای رُتب سه به پایین هنوزهم در زیر خط فقر قراردارد واکثریت کارمندان دولت را مجبور به فساد می سازد. هرچند معاش رُتب اول الی دوم نیز چندان با خط فقر تفاوت ندارد.
(8).- لایحه وظیفه شکلی؛ لایحه وظیفه به معرفی شده بیشتر از اینکه محتوایی باشد، شکلی بود و از محتوی در آن کمتر اثری دیده می شد.
(9).- تغییرات سلیقوی در لایحه وظایف؛ در دوره تطبیق رُتب و معاش تغییرات در لایحه وظایف شکلی بیشتر سلیقوی بود، تا مفهومی و محتوایی.
(10).- شمولیت یک بند وظیفه مربوط به دستور آمر؛ لایحه وظایف شکلی و بخصوص بند آخرین آن˝اجرای سایر وظایفکی از جانب آمر به وی تفویض گردد˝. این بند در کنار شکلی بودن کُل لایحه وظیفه زمینه دست درازی آمرین را به اجرای وظایف دلپسند خویش توسط کارمندان دولت را بیشتر فراهم می ساخت و اداره بیشتر در جهت برآورده شدن توقعات شخصی رهبران ادارات فراهم می کرد.
(11).- معاش امتیازی سوپرسکل؛ این معاش از دوصد دالر الی دو هزار دالر برای مامورینی داده میشد که از سطح بالای توانمندی کاری برخوردار بودند. اما در نحوه منظوری این معاش فساد بحد کافی شکل گرفته بود، طوریکه شرط کسب منظوری تادیه حداقل سه ماه معاش به مسؤلین کمیسیون را شامل می شد.
(12).- استخدام های فراقانونی؛ با معاش دالری از بودجه پروژه بانک جهانی، در این پروسه اشخاصی جذب می شدند که علاقمند دریافت معاش بالاتر از رقم دوهزار دالر سوپرسکیل بودند. البته دریافت این معاش نیز همراه بود با قبول پرداخت سه ماه و بیشتر از آن به مسؤلین کمیسیون.
(13).- تعدد سیستم معاشات در دولت؛ در حال حاضر چندین سیستم معاش در دولت وجود دارد، معاشات پولیس، اردوی ملی، پوهنتون اردو، پوهنتون های دولتی، کارمندان دولت(رُتب و معاش)، معاش سوپرسکلريال معاش سی بی آر، معاش معینان وزارت ها سیستم معاش جداگانه ی دارند. این درحالیست که در گذشته یک سیستم واحد رُتب و معاش وجود داشت. این سیستم معاش چندگانه باعث انزجار کارمندان عالی دستگاه دولت گردیده و کارمندان عادی دولت را متنفر از سیستم ساخته و اکثراً دیده شده است که این کارمندان چندان تمایل به اجراء کار ندارند.
(14).- فقدان کارشیوه؛ همچنانکه کارِ درست در ادارات دولتی تثبیت نشد، کارشیوه اجراء آن یعنی درست کار انجام دادن نیز بهمان سرنوشت گرفتار آمد، چه هردوی این متمم یکدیگر اند. کارِدرست و درست کار انجام دادن اگر هردم همزمان مشخص و تثبیت نشوند در فرایند بازهم فساد، بیکاری، سؤء استفاده، اختلاس و صدها اما و اگرهای جبران ناپذیری در بدنه اداره عامه ایجاد می گردد.
(15).- استخدام رفاقتی بجای رقابت آزاد؛ در ابتداء امر قانون خدمات ملکلی بر استخدام رقابت آزاد مهر صحه گذاشته بود ولی نبود ظرفیت در بورد تعیینات خدمات ملکی این رقابت آزاد به رفاقت آزاد تغییر یافت که در آن فساد جایش را به شفافیت داد.
(16).- تورم تشکیلات دولت؛ تطبیق پی آرآر و رُتب و معاش پیوسته به افزایش تشکیلات دولت انجامید، در حالیکه براساس قبول بازار آزاد بعنوان یک اصل اقتصادی، مسؤلیت دولت پالیسی سازی و برنامه ریزی است و سکتور خصوصی تطبیق کننده آن برنامه. باقبول این اصل بایست تشکیلات دولت هرساله در نتجیه تطبیق اصلاحات کوچکتر می شد و تورم تشکیلاتی جایش را به کوچک سازی تشکیلات دولت و ازدیاد معاش کارمندان آن می داد، در حالیکه اصلاحات کمیسیون کاهش تشکیلاتی دولت را به تورم و ازدیاد معاش کارمندان را به کاهش و زیر خط فقر قرارداد.
(17).- تفویض ابزار اصلاحات به وزارت ها/ادارات دیگر؛ چون برنامه جامع اصلاحات از کمیسیون رخت بربست، ابزار اصلاحی چون ستراتژی انکشاف ملی و بودجه براساس برنامه اولی به اداره تحت مدیریت پروفیسور نادری وبعداً تحت اثر وزارت اقتصاد و دومی تحت مدیریت وزارت مالیه قرارگرفت و کمیسیون در فقدان این دو که در اولی دیدگاه و برنامه های کاری هراداره/ وزارت و در دومی حجم کار، حجم تشکیلات و پروسیجر اجرایوی کارهای وزارت/اداره تعیین می گردید از کمیسیون گرفته شد. کمیسیون در فقدان این دو ابزار اساسی به تغییر خیالی تشکیلات ادارات/وزارت ها اقدام کرد. در نتیجه تشکیل منطبق به حجم کار نگردید و پروسه اجرایوی که بکلی در تاق نسیان گذاشته شد. همین بود که نه وزارت/اداره کارِدرست خویش را یافت، نه فساد کاهش یافت و نه هم مامورین به معاش بالاتر از خط فقر رسید. تشکیلات وزارت/اداره روز به روز متورم گردید، هزینه جاری بودجوی دولت تزئید گردید و دولت قادر نگردید کارِ مناسب نیاز مردم را ارائه دهد.